Kun kunta valtasi koulun takaisin valtiolta

Kansakoulujen perustaminen johtui usein paikallisesta tiedonjanosta. Opetusvelvollisuuden määräämiseen asti vuonna 1921, kunnalle oli vapaaehtoista perustaa kansakoulu. Vielä 1930-luvulle asti oli kuitenkin kuntia, joilla ei ollut lainkaan kansakoulua (Allardt 1966, Halila 1949). Ne rohkeat ihmiset, jotka perustivat kansakouluja, joutuivat kuitenkin usein ensin voittamaan paikallisen pikkumaisuuden ja kiertelyn muurin. Monet eivät halunneet maksaa köyhempien sosiaaliluokkien lasten koulutuksesta. Alussa kansakoulut joutuivat usein selviytymään yksityisillä varoilla. Vasta myöhemmin julkinen sektori, kunta ja valtio, tulivat avuksi valtionavulla, edellyttäen, että koulu vastasi kansakoululain ja muiden säännösten ehtoja. Kansakoulu oli siis aluksi kunnallinen asia. Vastaavalla tavalla oppikouluja oli perustettu vastauksena paikalliseen tiedonjanoon, mutta myös tarpeesta turvata lapsille korkeampi sosiaalinen asema. Oppikoulut olivat niiden ylläpitäjien asia ja toimivat pitkään yksityisrahoituksella. Valtion vaikutus rajoittui pitkään koulutusluvan ja erilaisten sääntöjen antamiseen.

Kansakoululailla ja kansakouluntarkastajilla valtio otti kuitenkin kunnalta vastuun kansakoulusta niin suuressa määrin, että kouluhallituksen ruotsinkielinen osastopäällikkö, professori Gösta Cavonius (1971, 118) koki kansakoulun valtion kouluna ja kansakoulun perustamisen erittäin tärkeäksi valtion koulutusuudistukseksi. Toisaalta oppikoulut olivat nimenomaan niiden ylläpitäjien asia, ja valtion vaikutus rajoittui pitkään luvan myöntämiseen oppilaitosten perustamiseksi, todistusanto-oikeuksiin ja erityissäännöksiin.

Kun siirryttiin peruskouluun 1970-luvun alussa, tämä tapahtui siten, että valtio muotoili järjestelmän ja strategian, jota kunnan oli noudatettava. Siksi ei ollut lainkaan yllättävää, että se aiheutti lopulta vastareaktion, jolla kunnat pyrkivät saamaan takaisin valtaa koulutusjärjestelmässä. Argumentti oli, että paikalliset tarpeet tunnetaan paikallisella tasolla. Siellä tiedetään parhaiten, miten koulujärjestelmä tulisi organisoida. Olihan se myös paras tapa säilyttää paikalliset valtasuhteet. Kirjassaan Neljännessvuosisata Helsingin opetustoimen kehitystä” Jouko Kauranne (2003, 166 – 179) kuvaa, kuinka koulutoimen yksityiskohtaiset määräykset siirrettiin valtion viranomaisilta kunnallisille. Hän toteaa, että 1980-luvun alussa sekä kouluhallitus että lääninhallitukset olivat edelleen toimineet kuten kansakoulun aikana, seuraten tarkasti sitä, miten kunnat hoitivat koulujärjestelmäänsä. Tämä oli edellytys sille suurelle avustukselle (60% valtion osuus), jonka kunta sai peruskoulun järjestämisestä. 

Hangon ruotsinkielinen kansakoulu

1970-luvulla peruskoulun siirtymisen jälkeen kouluissa alettiin vastustaa sitä, että valtio rajoitti kuntien itsemääräämisoikeutta niin yksityiskohtaisesti. Valtion opetusviranomaiset antoivat ohjeet ja tarkistivat mm. kuntien koulusuunnitelmat peruskoulun toteuttamiseksi, oppikirjojen käyttöä koskevista päätöksistä ja koulupiirien suunnittelusta (Kouluhallituksen raportti 12/1981, otsikko).

Myös eduskunnassa ja hallituksessa alettiin kypsyä vallan siirtämiselle kunnille ja kouluille. Siksi aloitettiin koululainsäädännön uudistaminen kunnan itsemääräämisoikeuden lisäämiseksi. Suurten kaupunkien koulutoimenjohtajat kokivat, että heillä oli kyllä resursseja toimia täysin itsenäisesti, siksi he kääntyivät eduskunnan sivistysvaliokunnan puoleen, jolle he esittivät näkemyksiään kokemistaan koululainsäädännön puutteista. Tiedotusvälineetkin alkoivat kritisoida valtiota sen valvonnasta, miten kunnat hoitivat koulutusvastuunsa. Kunnat olivat erityisen tyytymättömiä siihen, että valtion virkamiehet joskus saattoivat moittia kuntia laiminlyönneistä.

Yksi syy Helsingin kaupungin tyytymättömyyteen oli se, että kaupungin peruskoulutussuunnitelman hyväksyminen kesti neljä vuotta, 9.8.1982 saakka johtuen kaupungin ja valtion viranomaisten välisestä erimielisyydestä tietyissä kouluissa erityisesti koulujen erikoistumismahdollisuuden suhteen. Aikaisemmin hyväksyttyjen musiikkikeskeisten luokkien lisäksi kaupunki sai lopulta läpi opettajien ja vanhempien toiveet oikeudesta perustaa myös urheilu- ja taidekeskeisiä luokkia. (VSK 1982, esipuhe). Voidaan todeta, että pääkaupungin voitto tässä pedagogisessa taistelussa oli yksi tärkeimmistä vaiheista myöhemmälle koululainsäädännölle, joka jopa vaati koulujen erottuvuutta toisistaan. Samaan aikaan valmisteltiin myös koululainsäädännön tarkistusta siten, että viranomaisten laatiman ja vahvistaman kouluohjesäännön tilalle tuli kunnanvaltuuston hyväksymä koulutoimen johtosääntö. Tämä lisäsi selvästi kuntien itsemääräämisoikeutta.

Kun kritiikki valtion tiukasta koulujärjestelmän valvonnasta lisääntyi piti Paavo Pekkanen, maalaiskuntien liiton toimitusjohtaja, syyskuun lopussa 1981 luennon otsikolla: “Keskusjohtoisuutta vähennettävä koulun opetuksessa.” Tässä luennossa hän korosti, että paikallista kouluhallintoa voitaisiin vahvistaa tekemällä siitä osa kunnan omaa toimintaa. Helsingin kaupungin johto ja kouluviranomaiset olivat nyt asiasta täysin samaa mieltä. Opettajien ammattiliiton puheenjohtaja Voitto Ranne korosti samassa seminaarissa, että koulutyö pitäisi tehdä inhimillisemmäksi ja sen pitäisi suuremmassa määrin ottaa huomioon oppilaiden yksittäisiä tarpeita. (Suomen kunnat 1981, 1318 – 1320.)

”Vuonna 1983 annettiin uusi peruskoululaki ja lukiolaki, mutta nämä uudet lait olivat enemmän eri säädöksissä olleiden asioiden kokoamista muutamiksi koululaiksi, kuin asiasisällön uudistamista. Huomattavia muutoksia lakeihin sisältyi nimenomaan kouluhallinnon osalta. Kunnan kouluhallintoa koskevat säädökset koottiin omaksi laiksi ja asetukseksi. Samalla aikaisempia säännöksiä tarkistettiin. Laki kunnan kouluhallinnosta annettiin 27.5.1983 (AsK 479) ja Asetus kunnan kouluhallinnosta 12.10.1984 (AsK 722). Edellisen säädöksen 12 §:ssä määrättiin kaupunkivaltuusto hyväksymään kunnan koulutoimen johtosääntö. Asetuksen 11 §:ssä määriteltiin, mitä kaikkea johtosäännön oli sisällettävä. Niistä mainittakoon kunnan peruskoulujen ja lukioiden yleiset perusteet, koulutoimen johtajaa ja hänen alaisiaan koskevat määräykset, oppilaiden kuljetusta ja kieliohjelmaa koskevat säädökset, koulujen johtokuntia ja rehtoreita sekä apulaisrehtoreita koskevat määräykset jne. (Arajärvi 1985, 284 – 286)”

”Kouluhallituksen oli seurattava uusia tuulia ja pian se käänsikin purtensa tuulen suuntaiseksi. Peruskoulun tuntijakoa koskevassa esityksessään 31.10.1983 kouluhallituksen kellossa oli nyt uusia ääniä: … Lähtökohtana Kouluhallituksen laatimassa tuntijaossa on se, että kunta voi tietyn vaihtelun rajoissa ratkaista opetukseen käytettävän tuntimäärän.” (Kauranne 2003, 168)

”Uudenmaan läänin kouluosaston uusi päällikkö Pekka Silventoinen oli ollut valmistelemassa uutta koululainsäädäntöä ja oli tähän aikaan kysytty luennoitsija. Hän toi selvästi esiin uusien lakien hengen delegoida valtaa kuntatasolle… Merkittävin muutos oli ns. tuntikehysjärjestelmän luominen. (Vsk 1983, esipuhe) Sen tarkoitus oli jakaa kunnassa käytettävissä olevat resurssit oikeudenmukaisesti eri kouluille. Kuntien kouluviranomaisilla oli oikeus jakaa muutamia lisäviikkotunteja.” Siitä säädettiin asetuksissa 132 ja 133/1984. Tuntikehysjärjestelmän idea saatiin Norjan koululaitoksesta, jossa oli juuri tällaista resurssien jakoa käytetty jo useita vuosia onnistuneesti.”

Peruskoululain 31. pykälän ensimmäinen momentti muutettiin seuraavanlaiseksi: ”Peruskoulun ala-asteella saadaan käyttää opetussuunnitelmassa vahvistettujen oppiaineiden opettamiseen kutakin peruskoulun piiriin sijoitettu rehtorin ja luokanopettajanvirkaa kohti 28,5 tuntia viikossa. Milloin peruskoulun ala-asteella on vähintään seitsemän edellä tarkoitettua virkaa saadaan kutakin virkaa kohti käytettävää tuntimäärää korottaa kahdella tunnilla viikossa. Peruskoulun yläasteella saadaan käyttää opetussuunnitelmassa vahvistettujen oppiaineiden opettamiseen kutakin koulun vuosiluokkaa kohti enintään 33 tuntia viikossa sekä kutakin oppilasta kohti enintään puolitoista tuntia viikossa. Osa tunneista käytettäisiin luokka- ja tukiopetukseen, osa voitaisiin siirtää toisen piirin peruskouluun asetuksen säännösten mukaisesti. (GrL 31 § / 3.2.1984.)” (Kauranne 2003, 168 – 169) 

Seurauksena peruskoulumääräysten muutoksista oli, että kuntien oli laadittava kieliohjelma, jossa ilmoitettiin, mitä kieliä missä määrin opetettiin kunnan kouluissa. Tässä oli suurelta osin kysymys siitä, miten tuntikehystä käytettäisiin. Tässä yhteydessä yläasteen tasokurssit poistettiin viitaten siihen, että alemmat kurssitasot heikensivät oppilaiden motivaatiota ja saivat aikaan sosiaalista erottuvuutta. Monissa kouluissa tämä koettiin ei-toivotuksi muutokseksi ja opetuksen tasoittamiseksi. Toisaalta pidettiin myönteisenä, että kuntien oli nyt valmisteltava ja hyväksyttävä opetussuunnitelmansa ilman valtion väliintuloa. Tämä lisäsi mahdollisuuksia korostaa koulujen erityispiirteitä.

Myös lukiolakia muutettiin vastaavalla tavalla. Lukiossa saatiin tuntikehystä varten käyttää 29 viikkotuntia vuodessa, lisättynä 0,9 viikkotunnilla oppilasta kohden. Myös lukioiden osalta asetus (GyF 719/84) antoi kunnalle mahdollisuuden siirtää viikkotunteja lukiosta toiseen (Kettunen 1985, 93-94), millä yleensä ei ollut merkitystä, koska pienemmillä paikkakunnilla oli yleensä vain yksi lukio.

Samaan aikaan valmisteltiin uutta lainsäädäntöä niin kutsutulle keskiasteen koulutukselle. Myöhemmin siirryttiin käyttämään siitä nimitystä toisen asteen koulutus. Sen kautta lukiokoulutus ei-pakollisena koulutuksena rinnastettiin ammatilliseen koulutukseen peruskoulun jälkeen. Tällä uudistuksella oli myös kunnallistamisen piirteitä, koska uudistuksessa kunta otti haltuunsa monia yksityisiä oppikouluja, joiden ylimmistä luokista tuli kuntien lukioita.

Merkittävämmät muutokset lakeihin tehtiin vuosina 1984 – 88 kun niistä vähennettiin yli sataa pykälää. Tämän ohella säädöksiin sisällytettiin uusia määräyksiä, mutta ei valtion valvontaa lisäten vaan vähentäen. Mm. antoi Kouluhallitus ”vuosittain lääneille niiden asukasmäärästä lasketun määrän alkavia lukioluokkia.” Läänit pyrkivät ”jakamaan saamansa luokkakiintiön oppilasmäärän mukaisesti eri lukioille. Helsingille eivät annetut luokat riittäneet ottaen huomioon lukioon pyrkineitten määrät.” Koska oppilaiden oli mahdollista hakea myös muiden kuntien lukioon. Tämä johti Helsingissä helsinkiläisiä syrjineeseen lukioonpääsyyn vaaditun keskiarvon aiheettomaan nousuun. Syy oli siinä, että pääkaupungin lukioihin haki paljon ulkokuntalaisia lukiolaisia. ”Tiedotusvälineissä alettiin kysellä miksi kouluhallituksen ja lääninhallitusten pitää puuttua näin pieniin asioihin, jotka olisi paras ratkaista kunnan tasolla.” (Kauranne 2003, 170 – 171)

Ådalens skola, Pedersöre

Ruotsin peruskoulu-uudistusta vuonna 1991 on kutsuttu koulun kunnallistamiseksi, koska silloin valtio luopui suorasta vallastaan koulussa. Silloin perustettiin Skolverket (Kansallinen kouluvirasto). Jälkeenpäin tämän kunnallistamisen ajatellaan tapahtuneen erittäin onnettomalla tavalla. Yleensä Suomi on seurannut Ruotsin suuntauksia, mutta tällä kertaa kävi päinvastoin, ehkä siksi, että Ruotsi oli ottanut peruskoulunsa käyttöön jo kymmenen vuotta ennen Suomea ja uusliberalistiset angloamerikkalaiset ideat pääsivät Suomeen juuri peruskoulun käyttöönoton yhteydessä. Ruotsissa Skolöverstyrelsen (Kouluylihallitus) ja länsskolnämnderna (läänien koulutuslautakunnat) suljettiin melkein yhdessä yössä ja koulutarkastajat erotettiin. Valtion kouluhallinto supistui siten noin 700 virasta noin 350:een. Vain rajoitetusti entisen hallinnon virkamiehiä siirrettiin uuteen. Pelättiin, että entisen hallinnon virkamiehet eivät pystyisi sopeutumaan hallinnolle asetettuihin uusiin vaatimuksiin. Sen sijaan, että kuntien koulujärjestelmää valvottaisiin yksityiskohtaisesti, uusi hallinto kuten Suomessakin rajoittui vastaamaan vanhempien ja oppilaiden kanteluihin ja valituksiin siitä, kuinka kunta hallinnoi koulujärjestelmänsä itsenäisesti. Siitä tuli kuitenkin illuusio, koska suurin osa vanhempien ja muiden kanteluista ja valituksista oli luonteeltaan sellaisia, etteivät ne aiheuttaneet mitään toimeempiteitä. Voidaan väittää, että päättäjät yrittivät itsepäisesti toteuttaa omia näkemyksiään ja teeskentelivät kotirauhan vuoksi kuuntelevansa asukkaiden jakautuneita näkemyksiä.

Tämän kunnallistamisen seurauksena huomattiin tietotaidon laskua. PISA – arvioinnin tulokset heikkenivät merkittävästi. Koulun tarkastusviranomaisen lakkauttaminen ja kokeneitten virkamiesten irtisanominen ja korvaaminen kokemattomilla voimilla, joilta usein täysin puuttui tieto koulujärjestelmän todellisesta toiminnasta johti melkein kaaokseen. Uudistus mahdollisti vielä sellaisten yksityiskoulujen perustamisen, joille annettiin oikeus valita oppilaansa vapaasti, toisin kuin kunnalliset koulut, joiden oli pakko ottaa kaikki piirinsä oppilaat. Joillakin alueilla tämä johti selvään segregaatioon, koska asutuksen oli annettu selvästi segregoitua siten, että tietyillä alueilla asui pääosin maahanmuuttajia. Vaikka kunnallistaminen otettiin myönteisesti vastaan oli kuten Suomessakin toisaalta myös kouluja, jotka pahoittelivat, että koulutarkastajien vierailut loppouivat, koska he kokivat nyt, ettei kukaan valtion tasolla enää olisi kiinnostunut heistä (Järnek 2020). Suomessa tämä koulujärjestelmän kunnallistaminen on koettu paljon myönteisemmin kuin Ruotsissa, mutta vaikka PISA-testien tulokset Suomessa edelleen ovat huippuluokkaa ovat nekin viime mittauksissa olleet laskusuunnassa. 

Kuulostaa luonnolliselta, että paikallisella tasolla voitaisiin ratkaista paikalliset ongelmat parhaiten. On kuitenkin muistettava, että silloin ratkaisut tehdään myös paikallisesta näkökulmasta, joka ei välttämättä vastaa laajempaa valtakunnallista näkökulmaa. Esimerkki tästä on Suomesta yläasteiden tasokurssien poistaminen. Paikalliset voimat olisivat halunneet pitää kiinni näitä kursseista, joiden haitallisia vaikutuksia nähtiin vain ylemmällä tasolla.

Voidaan havaita vastaavanlaisia kehityskuvioita eri puolilla maailmaa, kuinka kaukonäköinen valtiollinen koulutusuudistus puutteistaan huolimatta merkittävästi on nostanut väestön koulutustasoa ja edistänyt yhteiskunnan nykyaikaistamista. Sittemmin tietotaso on alkanut heikentyä, koska uudistusta on vesitetty paikallisen demokratian nimissä kun paikalliset toimijat ja vanhemmat ovat lisänneet vaikutusvaltaansa koulussa. Järnek antaa hulvattoman esimerkin siitä, kuinka urheilulukion opiskelijan vanhemmat yrittävät vaatia, että ratsastuskoulutuksessa olisi pienempiä hevosia heidän pienikokoiselle tyttärelleen. Seurauksena koulu voi altistua perinteisemmille vaikutuksille, jotka hidastavat kehitystä ja alentavat keskimääräistä koulutustasoa.

Koulutarkastuksesta, joka oli yli vuosisadan ajan ollut yksi valtion ylläpitämän koulun tärkeimpiä valvontavälineitä, tuli näin ollen eräänlainen vihan kohde, joka kaikin tavoin oli lakkautettava. Tätä tuki myös opettajien koulutuksen nostaminen akateemiselle tasolle, minkä vuoksi heidät koettiin rajallisemmasta perspektiivistään huolimatta ainakin yhtä hyvinä kouluhallinnossa kuin läänin ja Opetushallituksen virkamiehet. Muissa Euroopan maissa koulutarkastukset on sen sijaan otettu käyttöön siellä, mistä ne aiemmin puuttuivat. (Overberg & Oldenburg, 2015)

Kenties voidaan selittää tämä kehitys siten, että paikalliset tavat ja perinteet luovat yhteisön aikuiset, eivätkä lapset, jotka ovat alttiimpia nykyaikaistamiselle ja joutuvat siksi myös kamppailemaan voidakseen nousta omille siivilleen. Vanhemmat haluavat todennäköisesti harvemmin, että lapset jättävät paikallisen yhteisön sen kahleista huolimatta.

Kirjallisuus:

Allardt Erik: Folkskolläraren som samhällsmedlem. Sisältyy kirjassa Finlands folkskola 100 år. Helsingfors 1966.

Arajärvi Pentti: Koululainsäädön käsikirja. 1985, Jyväskylä.

Cavonius Gösta: Att skriva skolhistoria. Sisältyy julkaisussa Skolhistoriskt Arkiv 11, Ekenäs 1971.

Halila Aimo: Suomen kansakoululaitoksen historia I-IV. Porvoo- Helsinki 1949 – 50.

Järnek Martin: Skolverkets start och skolans kommunalisering – några minnen från fältet. Vägval i skolans historia. Nr 3/2020.

Kauranne Jouko: Neljännes vuosisata Helsingin opetustoimen kehitystä. Pääkaupungin koululaitos peruskoulun alkamisesta 2000-luvulle. Helsinki 2003.

Overberg Jasmine &Oldenburg, Ines: Transformation von Schulinspektion und Schulaufsicht in Finnland. Auf der Suche nach Inspirationen. In: Journal für Schulentwicklung 7, 2015, 3, S. 26-31.

Suomen kunnat, Maalaiskuntien liiton julkaisu

Martin Gripenberg

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s