Monthly Archives: October 2014

Hur gick det med skolinspektionen i Finland?

Finland är ett av de få länder som idag saknar en fungerande skolinspektion, trots att ett grundligt system skapades redan på 1800-talet då folkskolan infördes. Varför det har gått så har diskuterats i olika forum och förklaringarna är delvis motstridiga, men kort sagt kan man hävda att det var en naturlig följd av hur skoladministrationen utvecklades, men också att det egentligen var ett misstag som uppkom till följd av en politisk dragkamp mellan framförallt socialdemokraternas centraliseringssträvanden och centerpartiets decentraliseringssträvanden. Också olika intressegruppers lobbning spelade in. Både lärarorganisationerna och Näringslivets delegation körde sin egen agenda. Huruvida någon skolinspektion idag skulle vara nödvändig, nyttig eller ens möjlig i Finland är kanske ändå en litet annan fråga.

Folkskolorna i synnerhet på landsbygden var länge små en-tvålärarskolor. För att garantera en hög nivå på undervisningen och ge lärarna ett gediget stöd i undervisningsarbetet och sprida folkskoleidéen infördes från första början ett system med statliga folkskolinspektörer. Inspektörerna arbetade helt självständigt och hade nästan ett personligt förhållande till lärare i sitt distrikt eftersom dessa besöktes regelbundet ibland t.o.m. ett par gånger per år. Städerna fick däremot rätt att själva utse sina folkskolinspektörer, som i motsats till landsbygdens inte behövde rapportera till Skolöverstyrelsen, senare Skolstyrelsen. Folkskolinspektörerna träffades regelbundet med Skolstyrelsen för att utveckla skolinspektionen. Med tiden skadade de ett instrument med frågor som skulle utredas vid varje inspektion. Folkskolinspektörerna inspekterade uttryckligen lärarnas undervisning, utvärderade situationen i skolan och eftersträvade en utveckling av undervisningen. Dessutom tog de ställning till undervisningsomständigheterna såsom elevernas situation, skolhus och undervisningsmaterial, vilket emellertid under senare hälften av 1900-talet huvudsakligen var på kommunernas ansvar. Skolinspektörernas uppgift var alltså betydligt vidare än att enbart besöka skolorna. I läroverken inspekterades undervisningen av Skolstyrelsens överinspektörer, som vanligen var tillsatta för ett visst läroämne eller en läroämnesgrupp. Där var inspektionstakten inte lika intensiv som inom folkskolan.

På 1960-talet fanns det som mest omkring 80 folkskolinspektörer i Finland. Med mindre förändringar fortsatte systemet ända fram till införandet av grundskolan i slutet av 1970-talet. Inspektörerna motsatte sig att de skulle samlas i gemensamma byråer med en chef eftersom det inte stod i samklang med den traditionella inspektorsrollen. På 1970-talet samlades de tidigare spridda statliga skolinspektörerna till länsstyrelsernas skolavdelningar under ledning av en avdelningschef, som hade att under landshövdingens ledning samarbeta med polischefen, chefen för social och hälsovårdsavdelningen mm. Det samarbetet förblev mycket sporadiskt och handlade främst om budgetöverenskommelser. Landshövdingens intresse för verksamheten i skolorna inskränkte sig vanligen till sådana investeringsprogram – skolbyggen – som kunde ses som regionutveckling. Många av de tidigare folkskolinspektörerna valde att hellre än att övergå till länsstyrelserna bli direktörer för grundskolorna på sin stationeringsort. Också för många av dem kom huvuduppgiften bli att förbättra skolornas utrymmessituation (Gripenberg 2013). Det var många såväl statliga inspektörerna som  kommunala som föredrog att bli skoldirektör i stationeringskommunen. Sammanlagt uppstod det c. 500 skoldirektörstjänster i kommunerna (Rautama 2014). Till länsstyrelsernas skolavdelningar övergick också en del av Skolstyrelsens överinspektörer. Deras uppgift blev att inspektera grundskolornas högstadier och gymnasier, alltså de tidigare läroverken och medborgarskolorna. Senare tillkom inspektörer för yrkesutbildningen (1979-). De första överfördes från Yrkesutbildningsstyrelsen. Också biblioteken fick egna inspektörer på länsstyrelsernas skolavdelningar. Dessutom fick skolavdelningarna personal från idrotts- och ungdomsväsendet.  I praktiken innebar det att det nog blev tillräckligt antal inspektörer i de mera glest befolkade landsdelarna, medan inspektörernas antal allvarligt skars ner i det folktäta södra och västra Finland. Då skolavdelningarnas budget från år 1988 överfördes från undervisningsministeriet till inrikesministeriet, som hade ansvaret för länsstyrelserna, kom sparkraven i första hand att riktas just mot skolavdelningarna.

Övergången till grundskolan innebar att städernas och kommunernas roll i administrationen av skolväsendet förstärktes. Man eftersträvade en decentraliserad administrationsmodell. En fördel med den ansågs vara att man på det lokala planet hade en bättre insikt i utbildningsväsendets behov än på centralt håll. Genom den nya strategin kunde också statliga kostnader för undervisningsväsendet överföras på kommunerna i en situation då staten upplevde hårda krav på att minska kostnadstrycket. Inom undervisningssektorn lyckades man effektivare än inom många andra sektorer driva igenom decentraliseringsstrategin. Många kommuner var måna om att ordna sin undervisningssektor på bästa möjliga sätt. Andra var så fattiga att deras medel i första hand ändå måste gå till den kostsamma social- och hälsovårdssektorn.

Skolinspektionen fick med grundskolan en helt ny inriktning. De gamla inspektionsinstrumenten förlorade i värde. I stället för att inspektera enskilda lärare skulle hela skolor och kommuner inspekteras. Det sade sig själv att detta inte lät sig göras särskilt effektivt med länsstyrelsernas begränsade resurser. Särskilt omöjligt blev det i de samtidigt starkt växande städerna. Dessas undervisningssektor blev därigenom ännu mera självständig. Därför såg man där knappast något behov av en utomstående statlig skolinspektion. Här kan man såsom Heikki K. Lyytinen (2014) framhåller konstatera att det på länsstyrelserna saknades en vision av hur inspektionsverksamheten bäst skulle utvecklas.

Omsättning bland skolinspektörerna var rätt blygsam och därför hade nya tankar svårt att göra sig gällande. Inspektörernas tappade snart greppet om regionens utbildning då utmaningarna blev för stora och komplicerade. Skolavdelningarnas chefer saknade konkret kontakt till regionens skolor. Skolinspektörernas arbetsuppgifter blev övermäktiga då resurserna samtidigt skars ner synnerligen kraftigt. Två av min finskspråkiga kolleger i Nylands län avled i tjänsten under 1980-talet och en kort tid på 1990-talet hade jag inte en enda finskspråkig kollega med uppgift att inspektera endast grundskolorna. På Skolstyrelsen saknades en syn på hur skolinspektionen borde utvecklas. Där förlorade man slutligen intresse för skolinspektionsverksamheten då Skolstyrelsen och Yrkesutbildningsstyrelsen slogs ihop till Utbildningsstyrelsen. I samma väva kopplades inspektionsverksamheten helt bort från det nya verket med hänvisning till att den hade blivit länens uppgift. Länsstyrelsernas skolavdelningar skulle i stället lyda direkt under Undervisningsministeriet, men där fanns varken tid eller krafter för att utveckla inspektionssystem då utbildningsväsendet i allt högre grad sågs som en kommunal uppgift. Ministeriet skulle främst utforma de nya lagar och förordningar som det nya utbildningssystemet krävde. Inspektionerna upplevdes allt oftare som rena skådespel utan konkret betydelse då det ändå var kommunen som satt på makten att genomföra de förbättringar inspektörerna föreslog. Grundskolan var ju inte längre folkskolan.

Redan år 1975 ville Erkki Aho, som var Skolstyrelsens generaldirektör, att man skulle avskaffa skolinspektionen, men då gick förlaget ännu inte igenom (Rautama 2014). Grundskolan genomfördes slutligen i hela landet ett par år senare, 1977. I allt högre grad började skolfolk och politiker uppleva att en inspektionsverksamhet med en förskräcklig byråkrati och tillståndsförfaranden hörde en förgången tid till. Inspektörerna fastställde bl.a. alla lärarval och alla skolors årsplaner och läroplaner. Då Samlingspartiet kom till makten med Harri Holkeris regering (1987) upplevdes att inspektionsverksamheten hörde ihop med Centerpartiets och Socialdemokraternas administrativa modell. Emedan Samlingspartiet eftersträvade en stark effektivering av administrationen ville man avskaffa all onödig byråkrati. Partiets tes var att man kunde uppnå bättre resultat genom att bygga upp ett förtroende mellan olika grupper i samhället. Länsstyrelsemodellen fick inte heller stöd av Centerpartiet då det oftast var landshövdingen som fick komma och inviga nya skolor, broar, fabriker etc. när de hellre hade sett att det varit någon av det partiets många regionala riksdagsmän som borde ha fått en fjäder i hatten (Toivonen 2014). Bland lärarna började man fråga sig varför just de behövde kontrolleras, när det inte fanns något sådant behov för läkare, ingenjörer och de flesta andra yrkesutövare.

Beslutet att avskaffa den egentliga skolinspektionen togs år 1988, då lagen om länsstyrelsernas skolavdelningar upphävdes och länsstyrelsernas behörighet att besluta i skolfrågor inskränktes.  Länsstyrelsernas skolavdelningar upphörde emellertid inte genast med skolbesöken utan de fortsatte ännu omkring tio år utgående från uppgifter Utbildningsstyrelsen gav, men då varken kommunerna, lärarna eller de politiska partierna upplevde att skolinspektionen tjänade deras behov fick länsstyrelserna allt svårare att motivera skolavdelningarnas existens. Visserligen fungerade länsstyrelsens informationsstyrning med utbildningsdagar till lärarnas belåtenhet och det fanns lärare som sade sig uppleva nytta av skolbesöken, men det utövade inget inflytande på lärarorganisationernas ståndpunkt i frågan. Skolavdelningarna utsattes för de allra hårdaste sparkraven från inrikesministeriets sida med påföljden att inspektörernas verksamhetsmöjligheter ytterligare kringskars och i allt högre grad begränsades till en mera allmän utvärdering av utbildningssituationen i regionen samt handläggning av byggnadstillstånd och arbetsdryga rättsskyddsärenden som besvär och klagomål mot beslut i kommuner och skolor. I samband med klagomålen förekom det alltjämt att inspektörerna besökte skolorna, men det var då inte längre fråga om inspektion av skolan, utan enbart om en utredning av det enskilda klagomålet. Rättsskyddsärendena ökade lavinartat då tillståndsförfarandena minskades och man övergick från inspektörernas förhandsgranskning till att i förtroende lita på att kommuner och skolor ville och kunde sköta utbildningsärendena också juridiskt korrekt. Då sedan minst 9 av 10 rättsskyddsärenden förkastades av länsstyrelsens skolavdelning bekräftades indirekt riktigheten i beslutet att avsluta systemet med förhandsgranskning av skolplaner, lärarval etc.

Rekryteringen av inspektörer förändrades helt jämfört med att till inspektörer ursprungligen utsågs meriterade lärare. När kraven på pedagogisk utbildning frångicks 1988 valdes istället ingenjörer och byggmästare till inspektörer för granskning av byggnadsplaner och jurister för behandlingen av rättsskyddsärenden.

År 2009 avskaffades länsstyrelserna och skolavdelningarna delades upp på Regionförvaltningsverk och Näringslivscentraler. Inspektörernas uppgifter förändrades och t.ex. uppdraget att sköta informationsstyrningen med kortare utbildningstillfällen för lärarna förvandlades till att dela ut medel till fortbildningsarrangörer. Utvärderingsuppgifterna, som inte på länge baserat sig på fältobservationer, ersattes med insamlade uppgifter och åsikter. Uppgiften begränsades dessutom av att ett nytt organ skapades särskilt för utvärderingsuppgiften.

En viktig uppgift för länsstyrelsens skolavdelningar blev på mellanstadiet, senare benämnt andra stadiet (gymnasier och yrkesskolor), att sköta elevantagningen till skolorna så att den skulle motsvara de elevplatser undervisningsministeriet fastställt. På 2000-talet överfördes sedan också den uppgiften från skolavdelningarna till skolorna. Då EU-projekten kom in i bilden på 1990-talet fick i synnerhet inspektörerna för yrkesutbildningen mycket att göra med organiseringen av dessa projekt, men då de inspektörerna överfördes till Näringslivscentralerna kom projekten allt oftare att handhas av andra än inspektörerna för bildningsväsendet, som inspektörerna då började benämnas. När sedan inspektörernas fackförening efter en hård lobbning år 2014 lyckades återsamla alla inspektörer i egna enheter i Regionförvaltningscentralerna minskades deras möjligheter att påverka besluten om EU-projekten.

Av den ursprungliga skolinspektionen finns således kvar bara ett 30-tal tjänster med rätt annorlunda uppgifter än vad inspektionen ursprungligen skapats för. En orsak är säkert att samhället förändrats enormt mycket sedan 1980-talet. Produktionssystemen har förändrats då varuproduktionen flyttat till länder med billigare arbetskraft med en kontinuerlig strukturomvandling som följd. Informationsteknik och service har utvecklats på varuproduktionens och handelns bekostnad. Många staters budget lider av kroniskt underskott, offentlig verksamhet och välfärdstjänster skärs ned. Den offentliga servicen privatiseras och läggs ut på marknaden utgående från sloganen: Från övervakning till förtroende. Också det att den finländska skolan i OECD:s och PISA-jämförelser visat sig stå för en undervisning av mycket hög kvalitet har medfört att man inte har upplevt något behov av noggrannare granskning av enskilda lärare och skolor, även om enskilda kommuners påtvingade nedskärningar, permitteringar och anställning av obehöriga lärare varit rätt skandalösa. Framtiden får utvisa om man också då klarar av att upprätthålla en tillräckligt hög standard på utbildningen utan att utveckla någon ny form av inspektionsverksamhet. För det finns i andra europeiska länder modeller som i många fall påminner om den inspektionsverksamhet som man övergivit i Finland.

Heikki K. Lyytinen: Miksi koulujen tarkastustoiminta päättyi Suomessa aikanaan? Utdelat på VSV:s  seniorers seminarium i Jyväskylä, augusti 2014.

Pauli Rautama: Miksi tarkastustoiminta lakkautettiin Suomessa? Inledning vid VSV:s seniores seminarium i Jyväskylä, augusti 2014.

Tapio Toivonen: Kommentteja Heikki K. Lyytisen esitykseen Miksi tarkastustoiminta lakkautettiin Suomessa? ? Inledning vid VSV:s seniorers seminarium i Jyväskylä, augusti 2014.

Gripenberg Martin: Hangossa siirtyminen peruskouluun oli takertua kieliriitaan ingår i Suomen kasvatuksen ja koulutuksen historian seuran vuosijulkaisu 2013, 154-178.